Af Stig Marker Hansen
Det dominerende tema for det såkaldte internationale fredsindustrielle kompleks i Afghanistan er ”security transition” og med øjet fast fokuseret på sommeren 2014 som tidspunkt for overdragelse af sikkerhedsansvaret til afghansk militær og politi, investeres der kraftigt i at træne og udvikle de afghanske sikkerhedstyrker, mens et vedvarende internationalt militært pres opretholdes for at svække rebelstyrkerne maksimalt. Men 2014 er mere end et sikkerhedsmæssigt overgangsår. Det er også tidspunkt for valg af ny politisk ledelse, idet præsident Karzai allerede har tilkendegivet at han trækker sig ved næste valg, som altså finder sted i 2014.
Dermed bør fokus også rettes mod landets skrøbelige statslige institutioner, for uden forbedrede institutioner og en basalt fungerende administration vil de afghanske sikkerhedsstyrker næppe finde den relativt homogene stat, de nu bliver trænet til at sikre og forsvare.
Samtidig står det klart, at kortsigtede stabiliserings- og fredsinitiativer i bedste fald responderer på symtomer mere end de dybere liggende årsager til konflikten. Det er langt fra nok blot at jage rebeller på porten og mens den internationale tilstedeværelse over de sidste 10 år primært synes optaget af netop den militære dagsorden, markerer den 11. september 2011 også et klart demokratisk underskud på alle regeringens offentlige konti, idet befolkningen stort set kun er blevet tildelt offerrollen i fredsbestræbelserne.
Vel er en vedvarende sikkerhedsdagsorden fundamental nødvendig for at kunne skabe minimalt stabile vilkår for befolkningens sociale og økonomiske overlevelse. Men sikkerhedsdagsordenen må nødvendigvis inkludere en komplementær statsopbyggende mekanisme, som er designet til at bringe positive forandringer til uvirksomme og håbløse statslige institutioner. Uden tilstedeværelsen af en fungerende forvaltning risikerer man ganske enkelt at sætte 10 års sikkerhedsmæssige landvindinger over styr.
Det er på denne baggrund at overdragelse af sikkerhedsansvaret også må forstås som støttende betingelserne for en politisk forvaltning, der både er legitim og støttet af den brede offentlighed. Forvaltningen er legitim, når den i alle lokale fremtrædelsesformer ses som udtryk for landet historie, kultur og traditioner. Og selvfølgelig skal forvaltningen være ansvarlig, funktionel og responderende til borgernes behov.
De internationale styrkers civil-militære kampagne har langt hen ad vejen kopieret den counter-insurgency strategi, som blev anvendt i Iraq og som atter er baseret på en ”shape-clear-hold-build” dynamik, der indeholder kategorierne sikkerhed, regeringsførelse og udvikling. Counter-insurgency strategien har været støttet og komplementeret af den afghanske regerings forsoningsinitiativ, som inviterer rebeller til at kvitte den væbnede kamp mod garantier for sikkerhed om arbejde og mod retsforfølgelse. Mens fodfolket i noget omfang har responderet positiv på initiativet, har den pakistan-baserede Taliban ledelse endnu ikke demonstreret nævneværdig interesse for regeringens fredsudspil. Tilbage står den internationale militære kampagne i kampen mod en fjende, som i stigende omfang ikke kan bekriges militært, idet rebelstyrkerne hverken fremstår som en samlet uniform styrke eller som delende et fælles politisk budskab. Snarere synes formålet at tjene snævre økonomiske interesser, der bedst fremmes gennem konflikt og kaos. Derfor bør fredsprocessen ikke kun drives af en central interesse, idet et lokalt ansvar bedre er kalibreret til at kunne finde forhandlingsløsninger, der er relevante i den lokale kontekst.
På det centrale plan forværres svage statslige strukturer og svag institutionel kapacitet kun af afhængigheden af det internationale samfund. Derfor er det vigtigt, at overdragelse af sikkerhedsansvaret følges af en dynamsik forbedring i forvaltningen. Hvis dette ikke sker, er det tvivlsomt om det i det lange løb lykkes at overdrage sikkerhedsansvaret til lokale myndigheder, idet denne proces fundamentalt er afhængig af den positive udvikling i statsopbygningen, administrationen og forvaltningen.
Før prioriteter for stabiliseringsinitiativer og sikkerhedsoverdragelse endelig sættes, er det værd fortsat at analysere i hvilket omfang den væbnede opstand mod regering og den internationale tilstedeværelse udgør det egentlige problem eller måske snarere figurerer som et symptom på et større problemkompleks. For anti-regeringskampagnen synes at være næret af et sæt af faktorer, hvoraf den væbnede modstand kun er en blandt flere. Andre væsentlige kilder til konflikten kan henføres til forhold som korruption, kriminalitet, misbrug af magt, fravær af lov og orden, vold osv, – alle faktorer der i kombination får regeringen til at fremstå som irrelevant for den generelle offentlighed.
Disse kilder til destabilisering fungerer i nogen omfang til indirekte at styrke rebelvirksomheden, idet disse lokalt kan ses virke mod netop de negative erfaringer med korruption, magtmisbrug og fornemmelse af at blive udnyttet og undertrykt. Men det er også derfor, at sikkerheds- og stabiliseringsinitiativer må inkludere elementer til fremme af anti-korruptions standarder, reform af forvaltning og regeringsførelse og politisk forsoning på alle niveauer.
Megen stabiliseringsarbejde tager udgangspunkt i den antagelse, at det er vigtigt at lade militære operationer blive fulgt op af mindre udviklingsprojekter med den hensigt at vinde den lokale befolknings loyalitet i konkurrence med rebellerne. Mens relationerne mellem udviklingsprojekter og stabilisering er komplekse, ser det dog ud til, at offentligt sponserede projekter gradvist forbedrer befolkningens syn på lokale regeringer. Men frygt for hævn og frygt for social og religiøs kontrol er samtidig reelle faktorer i de fleste lokale samfund. Udtrykt loyalitet med regeringen kan koste dyrt, et forhold som i virkeligheden fjerner folks frihed til at vælge og udtrykke politisk sympati. Erfaringer med dette forhold tyder på, at oprørerne løber med loyaliteten, når der ikke er tale om frihed til at vælge.
Dette betyder, at investeringer i offentlige serviceydelser som del af en taktisk stabiliseringskampagne ikke nødvendigvis fører til de forventede resultater, idet borgerne ganske enkelt ikke er i stand til at benytte sig af ydelserne med mindre der samtidig ydes massiv sikkerhedstilstedeværelse, som oftest ved at mobilisere internationale miltære enheder.
Overdragelse af sikkerhedsansvaret må nødvendigvis involvere overvejelser omkring den afghanske regerings kapacitet til at planlægge og levere serviceydelser på alle niveauer. Tre årtiers væbnet konflikt har i betydende omfang undermineret tilstedeværelsen og effektiviteten af offentlig forvaltning og fraværet af lokale, regionale og nationale regerings- og forvaltningsstrukturer er et medvirkede element i en selvgenererende konflikt cirkel. Derfor må konflikthåndteringen også prioritere statsopbygningen via programmer designet til at opbygge nødvendig forvaltningskapacitet, der kan planlægge og udmønte borgerservice på transparent vis. Del af denne kapacitetsopbygning kunne ideelt indeholde planlægningen og finansieringen af strategier, der sigter mod en begyndende politisk løsning på konflikten. For uden tilstedeværelsen af lokale og regionale ledere, der er udstyret med mandat og evne til at engagere sig i den vifte af faktorer som nu engang afstedkommer konflikt, forekommer det vanskeligt at fastholde de sikkerhedsresultater, som dog er kommet i hus. Den sikkerhedsmæssige succes afhænger ganske enkelt af de anstrengelser der søsættes for at opbygge de lokale lederes kompetencer, også selvom regerings- og forvaltningskonceptet lokalt har været distant over de sidste tre årtier.
Den lokale forvaltning og dens institutioner må nødvendigvis give mening, være tilgængelig og modsvare lokale behov for at resonere politisk hos borgerne. Det evidente nuværende kapacitetsunderskud fostrer ikke i tilstrækkelig grad loyalitet med regeringsinstitutionerne, – et faktum som stiller spørgsmål ved den nuværende counter-insurgency praksis og kræver ny opmærksomhed rettet mod modellerne for overdragelse af sikkerhedsansvaret. Et nøglespørgsmål i denne forbindelse er hvorledes ”clear-hold-build” strategien forstår, inkluderer og virker omkring historisk etniske eller stamme adskillelser og konflikter, og hvorledes disse inkluderes i dagsordenen for støtte til statsopbygning og civilsamfundsudvikling.
Men mens man således længe kan overveje nye modeller for forandring, er den baske virkelighed for lokale afghanere en konstant påmindelse om, at hverdagen er usikker, situationen uforudsigelig og at den menige afghaner uden videre kan skifte loyalitet fra regering til rebeller eller omvendt. Virksomme stabiliserings- og forandringsmodeller bliver i denne sammenhæng målt på, i hvilken udstrækning man lokalt er i stand til at knytte varige forbindelser mellem borgerne og de offentlige institutioner. Et nødvendigt udgangspunkt for at knytte disse forbindelser, eller som minimum, mekanismer der positivt kan påvirke forbindelserne, starter med at tilvejebringe og facilitere offentlig engagement og deltagelse. Et rimeligt fornuftigt sted at starte denne proces synes at være det traditionelle afghanske civilsamfund, som endnu diskret virker med ældregrupper og religiøse organisationer som de mest autoritative.
Hermed er også sagt, at overgang til et mere stabilt Afghanistan udover en robust sikkerhedsdagsorden også kræver mere end omfattende reform processer. En holdbar fredsopbygningsstrategi må rimeligvis involvere befolkningen via engagement med civilsamfundsorganisationer, for hvis befolkningen i bred forstand ikke er parthavere i fredsprocessen, får konfliktløsningen ikke mange chancer for varigt liv. Civilsamfunds engagementet betyder så også, at der inviteres til debat omkring spørgsmål om hvorledes Afghanistan bedst organiseres og regeres.
Det afghanske civilsamfund er i dag hovedsagelig organiseret omkring lokalt bestemte traditionelle og religiøse strukturer. Den mest iøjnefaldende risiko for udviklingen af civilsamfundsorganisationerne er den skrøbelige sikkerhedssituation og de betydende etniske eller stamme konflikter. Omfattende rebelvirksomhed i de lokale samfund betyder for civilsamfundet, at udvikling af institutionel kapacitet og legitimitet stort set er umulig, fordi enhver tilnærmelse til regerings eller fremmede sponsorater udgør en seriøs kontant sikkerhedsrisiko.
Men alligevel synes stabiliserings eller fredsorienterede civilsamfundsorganisationer ganske egnede som agenter til løsning af lokale konflikter. På et tidspunkt, hvor en central autoritet med evne til positivt at påvirke rebelvirksomheden er fraværende, kan det næppe forventes at høj-niveau fredsinitiativer skaber megen politisk dynamik, som er nødvendig for at åbne vejen til en endelig konfliktløsning. Her kan anvendelsen af lokale fredsinitiativer fungere som ressourcer i fredsprocessen og lokal foretagsomhed kunne tænkes udvikle lokale sikkerhedsarrangementer, politisk magtfordeling eller andre positive fredstiltag. Der findes allerede lokale råd, som traditionelt har mæglet i lokale sociale og økonomiske konflikter.
Men civilsamfundets deltagelse vil næppe bidrage endegyldigt i den overordnede fredsproces med mindre der samtidig eksisterer en robust central regering, der med professionelle sikkerhedsstyrker kan kontrollere den væbne opstand og som samtidig er villig til at reformere administrationen, holde den løbske korruption i skak og installere en effektiv forvaltning, der responderer på borgernes behov.
Stig Marker Hansen er rådgiver og leder af landbrugsudviklingsprogram i Afghanistan. Stig Marker Hansen har tidligere arbejdet med udviklingsopgaver i Asien, Afrika og Mellemøsten og har deltaget i de fredsskabende operationer på Balkan som dansk officer.