RIKO-udtalelse: Afghanistan-exit kræver inkluderende fredsforhandlinger

Udtalelse fra bestyrelsen i Rådet for International Konfliktløsning (RIKO), 23. april 2012

Amerikanske troppers spektakulære og uetiske handlinger i Afghanistan over de seneste måneder har skabt problemer for NATO’s hidtidige exit-strategi, samtidig med at flere af de store krigsførende lande nu er i færd med at trække sig ud.

Udenrigsminister Villy Søvndals udtalelser i anledning af præsident Obamas Afghanistan-udsending Mark Grosmanns besøg i Danmark i marts antydede, at en ny NATO-strategi primært vil omfatte en forstærket indsats for at styrke Kabul-regeringens sikkerhedsapparat. Den 18. april blev det meddelt, at Søvndal tager initiativ til en international “indsamling” for at sikre omfattende post-exit finansiering af det afghanske militær i overensstemmelse med NATOs generalsekretærs udtrykte ønsker.

I lighed med afghanske og internationale tænketanke finder RIKO alvorlige problemer i denne strategi. Den afspejler, at der ikke er brudt med den ensidigt militært baserede tankegang bag USA/NATOs intervention i Afghanistan, der så tydeligt har spillet fallit – som senest understreget ved afsløringerne om den danske lejr Armadillo. Vi understreger derfor det nødvendige i at prioritere fredsforhandlinger – på et realistisk grundlag og med inddragelse af alle relevante parter, ikke blot USA og Taleban. Formålet er at undgå forstærket borgerkrig og i stedet skabe en bæredygtig ordning med forpligtende inddragelse af de vigtigste grupper i det afghanske samfund, herunder Taleban.

RIKO anbefaler derfor, at NATO opprioriterer fredsforhandlinger, der tager højde for de geografiske og etniske realiter i Afghanistan og forholder sig realistisk til en exit, som ikke ender i mere blod og kaos eller i fornyet undertrykkelse af den afghanske befolkning. I forbindelse med NATO-topmødet i Chicago den 20.-21. maj bør Danmark benytte sin angiveligt særlige status i Washington til at fremføre sådanne synspunkter, snarere end til blot at advokere for flere midler til Kabul-regeringens hær og sikkerhedsstyrker.

Diskussionen om Afghanistans fremtid er gået ind i en ny fase. Ifølge to nye uafhængige rapporter fra Afghanistan Analysts Network (AAN) og International Crisis Group (ICG) er et muligt scenario, at Karzai-regeringen når til enighed med Taleban om en magtdeling henover hovedet på den afghanske befolkning. En aftale, der sikrer oprørsgrupperne (herunder Taleban) andel i magten, kan muligvis sikre freden kortsigtet, men er ikke en varig løsning. Ifølge AAN-rapporten er der stor forskel på en politisk løsning imellem centralregeringen og Taleban på den ene side og en højst nødvendig forsoningsproces mellem alle relevante parter i Afghanistan på den anden. Hverken Hamid Karzai og hans bagland eller Taleban afspejler majoriteten af den afghanske befolkning, som dog ofte er nødt til at tage stilling til fordel for en af disse parter i mangel på bedre alternativer.

Begge de nævnte rapporter påpeger, som også RIKO har gjort det igennem flere år, at det er nødvendigt at inddrage alle væsentlige internationale, regionale og indenlandske aktører. Det vil sige USA, Rusland, Indien og Kina samt nabolandene Pakistan, Iran, Tadsjikistan, Usbekistan og Turkmenistan. De indenlandske aktører i en fredsproces er den afghanske regering, de største politiske grupperinger, oprørsbevægelserne og andre dele af civilsamfundet. Begge tænketanke anbefaler, at USA som krigsførende nation ikke skal være mægler. Derimod bør fredsforhandlinger foregå under FN-ledelse, og mæglerne være alliancefrie lande som f.eks. Sydafrika eller en organisation som Organization of Islamic Cooperation (OIC).

RIKO-anbefalinger:

RIKO vurderer, at holdbare fredsforhandlinger kræver fire parallelle processer: Den første er det internationale spor. Dette er tæt på målet, men mangler en forpligtende formalisering i form af, at Afghanistan ikke fremover giver husly til grupper, der anses som en terrortrussel mod Vesten. I praksis har det afghanske Taleban ikke haft et direkte samarbejde med al-Qaeda i mange år, og bevægelsens talsmænd har ofte givet udtryk for, at de ikke tillader fremmede grupperinger at operere i Afghanistan. Sidste skridt i processen bør være en officiel bekræftelse og forpligtelse fra Taleban om, at al-Qaeda eller lignende grupper ikke vil få lov at operere fra Afghanistan, hvad der vil give USA/NATO råderum til at retfærdiggøre en tilbagetrækning af tropper fra Afghanistan.

Det andet spor er det regionale, hvor Pakistan og Indien er de vigtigste parter. De to lande bør tilskyndes til enighed om at sikre, at Afghanistan ikke bliver base for fjendtligtsindede aktiviteter mellem de to lande. Indien bør forsikre, at det ikke vil bruge Afghanistan som base for pashtunske eller baluchiske nationalister, der forsøger at løsrive dele af Pakistan. Pakistan bør til gengæld sikre, at hverken regeringen eller den militære efterretningstjeneste, ISI, vil støtte militante bevægelser, der har som mål at infiltrere Indien eller destabilisere sikkerheden i Afghanistan.

Det tredje spor er det interne, hvor den afghanske regering og dens allierede bør motiveres til at komme overens med Taleban og deres allierede om, hvordan en våbenhvile kan sættes i gang. Fra Talebans side er kravet udenlandsk troppetilbagetrækning og fra Kabul-regeringen er kravet, at oprørerne skal indstille fjendtlige aktiviteter. Her er det nødvendigt med en internationalt garanteret og observeret aftale, der sørger for en vestlig tilbagetrækning samtidig med våbennedlæggelse fra oprørernes side.

Det fjerde spor er hidtil stort set blevet overset; det indbefatter opretholdelse af de fremskridt, der er sket for religiøse og etniske minoriteter, kvinder og medier i de senere år. Forhandlingerne bør bl.a. munde ud i en forpligtelse over for både internationale og religiøse mæglere om, at medierne skal være særligt beskyttede, samt en garanti for, at den afghanske menneskerettighedsorganisation (AIHRC) kan fortsætte uhindret som en uafhængig instans.

Der bør oprettes et forum, hvis arbejde overvåges af FN, der skal fungere som en platform for dialog mellem konservative og traditionelle grupper i Afghanistan fra både regeringssiden, den politiske opposition og oprørsbevægelsen samt repræsentanter fra det civile samfund, herunder kvinder, religiøse organisationer, etniske minoriteter samt fritstående intellektuelle. Platformen bør give alle parter en stemme i et forsøg på at blive enige om fundamentet for en ny afghansk forfatning og fremtidig lovgivning. FN og/eller OIC vil her være oplagte som internationale observatører.

Sammen med det internationale samfund bør religiøse mæglere have status som observatører. De er vigtige, fordi alle de nævnte parter lægger vægt på religionens rolle. De religiøse mæglere skal derfor forsøge at få de forskellige grupper til at acceptere en pluralistisk Islam-tolkning med henvisning til det fælles fundament, Koranen og sædvanen. F.eks. kunne retslærde fra islamiske universiteter i Pakistan eller Indien, som praktiserer en lignende fortolkning af islam som Taleban, sammen med retslærde fra Al-Azhar-universitet i Cairo, hvis Islam-tolkning er i overensstemmelse med andre grupper i det afghanske samfund, forsøge at skabe dialog imellem parterne. Denne dialog kan evt. munde ud i, at parterne bliver enige om, at de har ret til at være uenige.

En sandsynlig samlet løsning ud fra de fire spor kan blive et føderalt og decentraliseret Afghanistan med forskellige love i forskellige regioner, hvis etniske befolkningssammensætning varierer. I realiteten har Afghanistan historisk set altid været decentraliseret, men en formalisering af samfundsstrukturen, som afspejler disse realiteter, kunne blive et vigtigt skridt mod en holdbar fredsløsning. F.eks. har de to store byer Kabul og Mazar-i-Sharif altid været mere liberale end det sydlige og østlige Afghanistan, hvor der er et pashtunsk flertal og hvor Taleban står stærkt. Resultatet kan blive et sydligt og østligt Afghanistan, hvor Taleban og andre konservative grupper har en større andel i magten, mens det vestlige og nordlige Afghanistan præges mere af andre strømninger, og hvor Kabul og Mazar opnår en anderledes status, f.eks. hvad angår kvindernes rettigheder.

Opbygningen af den afghanske hær (Afghan National Army, ANA) bør synkroniseres med freds-forhandlingerne. Kapacitetsopbygningen bør fortsætte, men ikke med specifikt henblik på oprørsbekæmpelse. Afghanistans hær bør være en inkluderende og stabiliserende hær, der skal sikre en varig fred, og hvis primære funktion er beskyttelse af befolkningen. Derfor bør den inkludere en større andel af pashtuner. I 2011 blev det anslået, at disse kun udgjorde tre procent af ANA. Konsekvensen er, at væsentlige dele af befolkningen ser hæren som en udefrakommende besættelsesstyrke i lighed med ISAF. Det er endnu ikke for sent at ændre på dette forhold.

Danmarks rolle:

- Fastholde resultaterne af den civile bistand

Danmark er med sit beskedne troppebidrag nødt til at følge den overordnede amerikanske kurs samt den britiske strategi i Helmand.  Sammenlignet med den militære indsats har Danmarks civile indsats i Afghanistan været relativt succesrig. Derfor vil en omlægning af den danske indsats i Afghanistan til udelukkende civile formål være fornuftig. Den civile indsats bør dog betinges af, at den kan indgå i en fremtidig køreplan for en stabil fred, og af at der vil være mulighed for at opretholde og udbygge de fremskridt, der er opnået bl.a. for ligestilling, for minoriteter og for menneskerettigheder.

- Bidrage til inkluderende fredsforhandlinger

Danmark har en lang og stolt tradition for ‘blød sikkerhed’ med brobyggende og mæglende diplomati, men de sidste 10-20 års markant mere militariserede danske udenrigspolitik har skadet det danske omdømme. Danmark bør derfor bidrage til at sikre en varig og holdbar løsning for Afghanistan ved at rådgive indflydelsesrige aktører som USA, Storbritannien og Tyskland om at opprioritere fredsforhandlingerne efter de retningslinjer, der er angivet i det foregående.

Danmark bør udnytte det aktuelle momentum ved at bidrage til en mere langsigtet og inkluderende strategi for at undgå, at det afghanske befolkningsflertals behov overses under studehandler mellem konfliktens parter. Danmark bør således gøre sine vestlige samarbejdspartnere opmærksomme på faldgruberne i fredsforhandlingerne og vise et eksempel ved at knytte betingelser til sin fortsatte civile indsats i Afghanistan.