Fredsskabelse – aftaler via forhandling og mægling

Fredsskabelse – aftaler via forhandling og mægling

Af Jørn Boye Nielsen

Hvordan får man parterne i en krig til at forhandle?

Borgerkrige efter den kolde krig løses i de fleste tilfælde ved forhandlinger og mægling og ender i en fredsaftale. Det er imidlertid uhyre vanskeligt at få parterne til at tale sammen. Mange midler og kneb er brugt for at få parterne til forhandlingsbordet.

Hvad er krige i dag?

Den typiske voldelige konflikt i dag er borgerkrigen eller den internationaliserede borgerkrig; altså en krig, der er inde i nationalstaten, og ikke mellem stater.

Ifølge Uppsala Conflict Data Program (se link) var der i 2012 i alt 31 borgerkrige i verden (heraf 8 internationaliserede borgerkrige) og 1 mellemstatslig krig.

Mellem-statslige krige er ifølge folkeretten kun tilladt som forsvar mod angreb. Desuden kan FN’s Sikkerhedsråd beslutte en væbnet aktion, hvis ”der foreligger en trussel mod freden, et fredsbrud eller angrebshandling—” (FN pagten kap.7, art.39). Angrebskrige er ikke i overensstemmelse med folkeretten. Dog kan folkeretten tolkes og fortolkes, hvilket den bliver – angrebet mod Irak i  2003 af USA + allierede var ifølge de fleste folkeretseksperter folkeretsstridig – alligevel startede den, da verdens mægtigste magt ønskede det.

Borgerkrige er derimod langt mere komplicerede og uregulerede end krige mellem stater, og aktørerne er mange. Nabostater har ofte en interesse i at støtte en af grupperne i konflikten. Borgerkrige er ofte asymmetriske krige – det er regeringen imod væbnede grupper/bevægelser/militser/krigsherrer/narkotika karteller eller lign.

Hvordan afsluttes krige?

Efter den kolde krig er ca. halvdelen af borgerkrigene endt med en fredsaftale ifølge fredsforskeren, professor Peter Wallenstein. Et mindre antal er endt med den enes sejr over den anden, og andre er endt ved at parterne er holdt op med at kæmpe voldeligt mod hinanden.

Men forhandlede fredsaftaler er og bør være et vigtigt instrument i enhver afslutning af en krig.

SE OGSÅ: HVORDAN AFSLUTTER MAN EN KRIG?

Hvad gør man ved parter der ikke vil forhandle?

  • Parterne vil ofte nå en træthedstilstand før eller siden.

Ifølge den amerikanske professor i international politik, William Zartman, kommer parterne i en borgerkrig ofte efter nogen tid i en træthedstilstand, som han kalder ”a mutual hurting stalemate”. Når parterne får den opfattelse – ofte gennem store tab og ødelæggelser – at de ikke kan opnå yderligere fremgang ved brug af voldelige midler, tvinges de til at indgå i en fredsproces. På dette tidspunkt, som han kalder ”a ripe moment” skal FN eller nationalstater træde til og skubbe til en de-eskalationsproces.

  • Kontakt mellem parter før egentlige forhandlinger (pre-negotiations).

Forskellige former og niveauer for kontakter er ofte en god start. Det kan være hemmelige kontakter, eller det kan være kontakter mellem repræsentanter på lavere niveauer arrangeret af et andet land, der inviterer repræsentanter for parterne sammen på en ambassade eller et hotel langt fra kamppladsen. Kontakterne mellem Iran og USA før gennembruddet i forhandlingerne i Geneve i nov. 2013 foregik således i Muscat i Oman i over et halvt år. Et andet eks. er kontakterne mellem parterne i den nordirske konflikt i 1990’erne. De foregik i lang tid mellem parterne med en munk som mellemmand (fra et kloster, Clonard klostret, i Nordirland). Der kan også være tale om multilaterale konferencer, hvor eksterne parter arrangerer konferencen og indbyder parterne som ved  Geneve II konferencen.

  • Positive tilskyndelser (bevillinger, optagelse i regionale eller internationale forsamlinger, ophævelse af sanktioner) eller pres af negative karakter (true med eller faktisk pålægge sanktioner) kan også tages i anvendelse for at få parterne til at standse blodsudgydelser.
  • FN eller stormagter kan sende særlige repræsentanter ud i penduldiplomati til parterne. Tidl. FN generalsekretær Kofi Annan og FN seniordiplomat Lakhdar Brahimi har således været anvendt i den syriske borgerkrig.
  • Problem solving workshops dvs seminarer/workshops mellem uofficielle repræsentanter for parterne i en konflikt – typisk på lavere niveau – det kunne være universitetsfolk, forskere eller folk fra NGO’s. De mødes under ledelse af uafhængige og neutrale facilitatorer, der leder dem hen til en diskussion af konflikten, og på et senere tidspunkt i forløbet sker også  en diskussion om løsninger eller initiativer til løsninger. Fordelen ved denne uofficielle form er bl.a. at der kan skabes kontakter, der måske kan føre til egentlige officielle samtaler. I det mindste får de to parters deltagere et indtryk af hinanden og får mulighed for at kommunikere sammen.

Forhandling med henblik på fredsaftale

Når parterne i konflikten endelig har besluttet sig for at tale med hinanden med henblik på en fredsaftale/eller måske kun våbenhvile, er der en række forhold, der skal afklares: Hvem skal deltage i forhandlingerne? Hvor skal de foregå? Hvad skal dagsordenen være? Skal forhandlingerne være hemmelige eller holdes med offentlighedens viden? Hvem skal være rådgiver(e)? Hvorledes skal medierne håndteres? Skal der være deadline for forhandlingerne? Hvem skal være hovedforhandler, og hvem skal være talsperson udadtil? Hvordan tackles baglandet og evt. spoilers?

  • Deltagere i forhandlingerne er naturligvis bestemt af den pågældende konflikt. I de fleste tilfælde vil der dog være to hovedparter. I Sydafrika i begyndelsen af 1990’erne var det den sydafrikanske regering og ANC, der var de 2 hovedaktører. Men med til forhandlingerne – sommetider inde, sommetider ude – i den lange proces var dog også partier på de sortes side f.eks. Inkatha Freedom Party; på de hvides side The Conservative Party, men det var ANC med Nelson Mandela i spidsen og de hvides regering under ledelse af præsident de Klerk, der stod for forhandlingerne og førte dem. Parterne står stærkest, hvis der kun er een organisation og en hovedforhandler (med assistenter) på hver side.
  • Hemmelige forhandlinger eller ej et andet spørgsmål. Når hemmelige forhandlinger i undertiden er at foretrække i de første faser af en fredsproces er det fordi støtterne og baglandet til en part oftest er meget hadefulde mod modparten, og ofte vil været imod forhandling. Ofte er hemmelige forhandlinger af undersøgende karakter. Desuden ønsker en part, f.eks. en regering i en borgerkrig, ikke at give legitimitet til en oprørsgruppe(r) – dette er i vidt omfang tilfældet i den igangværende konflikt i Syrien. En anden grund til at baglandet er imod forhandlinger er ofte, at de tror at man kan vinde militært over den anden part, og derfor synes, at det er for tidligt at indlede forhandlinger. En mulighed er at lade en tredje part stå som vært for møder og dialog.

Efterhånden som trætheden og udsigtsløsningen melder sig og en skakmat situation tegner sig, vil forhandlinger undertiden blive et krav fra befolkningen eller grupper i befolkningen. Da kan forhandlinger åbnes.    

  • Spoilers såvel som skeptikere er de grupper og personer, der forsøger at ødelægge og kuldkaste forsøg på en aftale mellem stridende parter. Skeptikere er de mindst indgribende – det er de grupper eller personer, der er modstandere af de opnåede resultater (men ikke mod en aftale), mens spoilere er imod at indgå en fredsaftale som sådan. Skeptikere skal man forsøge at overtale til at gå med i aftalen, evt. ved at give indrømmelser til dem eller holde dialogen gående med dem, mens spoilere virker ødelæggende på aftalen. Stephen John Stedman foreslår at med denne sidste kategori skal man  forsøge at marginalisere og køre ud på et sidespor. Hvis spoilere er for stærke skal man forsøge at accelerere processen hen mod at underskrive. Konflikten i Sydafrika er et godt eksempel på spoilere – både fra sortes organisationers side som f.eks. det zulubaserede Inkatha Freedom Parti, og på den anden side de ekstremistiske hvide grupper, der rettede vreden mod Det Nationale Parti og De Klerk. Andre grupper der kan være imod en fredsaftale er de, der taber på freden – soldater og officerer, der er blevet afhængige af krigsførelse; krigsherrer, smuglere  og grupper af økonomiske aktører, der tjener på konflikten eller driver lyssky virksomhed under den voldelige konflikt; de der har gjort sig skyldige i forbrydelser under en krig og vil derfor frygte for retsopgøret bagefter.
  • Detaljeret eller løs aftale. I forhandlingerne skal deltagerne også tage stilling til om de ønsker en omfattende og detaljeret plan, der tager højde for kommende uafklarede spørgsmål, eller blot en skitse, som man kan fylde ud hen ad vejen. En fordel ved den detaljerede plan er at en mindre uenighed på et tidspunkt ikke kan vælte hele læsset. Ulempen er, at der ofte ikke er tid til at bruge måneder på at skrive en meget detaljeret plan – virkeligheden presser på for at tage beslutninger. Fordelen ved den løse plan er at den ganske vist kan skabe fred på kort tid, men den kan også vælte en aftale på et tidspunkt derved at der opstår problemer, der ikke er behandlet i teksten, eller at en part benytter uklarheder til at foretage fordelagtige handlinger for sig selv – i værste fald kan det betyde en genopblussen af  de voldelige stridigheder.

SE OGSÅ: INTERNATIONAL KONFLIKTLØSNING SOM DISCIPLIN

Forhandlingsbegreber

Inden for konfliktløsning har Harvard’s Program on Negotiation spillet en stor rolle, også inden for internationale fredsprocesser. Det er udviklet af Roger Fisher og William Ury. Hovedprincipperne heri er:

  • Adskil problem og mennesker. Adskil den handling man er vred over, fra den person der foretog handlingen
  • Parterne er problemløsere, der samarbejder, ikke modstandere
  • Fokuser på interesser og behov, ikke standpunkter.
  • Søg efter win-win løsninger
  • Skab kommunikation og tillid ved at lytte til hinanden
  • Undgå nul-sums tankegang
  • Benyt objektive kriterier til at evaluere og prioritere

Litteraturhenvisninger

  • Contemporary Peacemaking. Red. Af John Darby og Roger Mac Ginty. 2008
  • Contemporary Conflict Resolution. Oliver Ramsbotham m.fl. 3 udg. 2011 (især kap. 7)
  • Understanding Conflict Resolution. Peter Wallensteen. 3 udg. 2012

Hjemmesider

Jørn Boye Nielsen er formand for Rådet i RIKO.