Den 10. december modtog FN's Verdensfødevareprogram (WFP) Nobels Fredspris for sine bestræbelser med at bekæmpe sult, hindre brug af sult som våben og forbedre forudsætninger for fred. Uddelingen af den prestigefyldte fredspris til en af verdens største humanitære organisationer kommer i en tid, hvor antallet af akut sultne mennesker er det højeste i flere år. Størstedelen af sult er et resultat af krig og konflikt.

Under annonceringen af årets fredspris, beskrev Nobelkomiteen sammenhængen mellem sult og konflikt som en ond cirkel, hvor konflikt fører til øget sult og sult så kan føre til at eskaleringen af spændinger udvikler sig til konflikt. FN’s Sikkerhedsråd har desuden stadfæstet, at sult i en befolkning kan anvendes som et våben i krig. Selvom sult ikke altid er den direkte årsag til konflikt, kan fødevaresikkerhed, gennem WFP’s fødevareassistance, understøtte fredsopbyggelse. Uddelingen af fredsprisen kan, ud over anerkendelsen af WFP’s arbejde, også forstås som, at Nobelkomiteen forsøger at bygge bro og styrke et samarbejde mellem to sektorer, der traditionelt set har været adskilt i humanitært- og fredsarbejde. 

Det er ikke første gang at en fredspris bliver uddelt til en humanitær aktør, men med forskellige ansvarsopgaver har humanitært og fredsarbejde traditionelt haft forskellige mandater. Vejledende for alt humanitært arbejde er principperne om neutralitet, upartiskhed og uafhængighed. Mens WFP har gået foran i arbejdet med at integrere humanitært, udviklings og fredsarbejde, har flere humanitære organisationer udtrykt bekymring for, at man ved at integrere mange forskellige mål i en samlet agenda, øger chancen for at politisere det humanitære arbejde. For eksempel er FN’s fredsbevarende styrker i Mali en af de mest operationelt udsatte fredsindsatser. Hvis humanitære organisationer tager rollen som fredsaktør i et land som Mali, kan dette risikere at undergrave de humanitære principper. De humanitære principperne skal sikre, at humanitære organisationer, som WFP, kan hjælpe dem med de største behov, uafhængig af hvem de er og hvor de bor. Opfattelsen af WFP som en neutral, upartisk og uafhængig aktør er derfor essentiel for at kunne udføre deres arbejde med at bekæmpe sult.

Er der plads til fred i humanitært arbejde?

Traditionelt arbejder humanitære aktører kortsigtet med akut respons, mens udviklings- og fredsaktører opererer langsigtet. Men konflikterne har det seneste årti udviklet sig til at være flere og mere langvarige, hvilket strækker nødhjælpsorganisationernes mandat, heriblandt WFP, og udfordrer deres arbejde. I dag er den gennemsnitlige varighed af konflikter 7 år, mens mere end 70 mio. mennesker er fordrevet fra deres hjem grundet konflikt. Det estimeres at 170 mio. mennesker kræver humanitær bistand i 2020, og situationen forventes kun forværret som resultat af Covid-19. Dagens konflikter kræver at man adresserer de underliggende årsager til konflikt, arbejder forebyggende og konfliktsensitivt. Det vil sige at man, på baggrund af den givne organisations mandat, minimerer de negative virkninger og maksimerer de positive virkninger af deres arbejde. 

Humanitær bistand er i mange dele af verden den daglige virkelighed. Fravær af tilstrækkelig statslig involvering i komplekse politiske kriser, pålægger humanitære aktører ansvaret for at genoprette og levere basale ydelser såsom sundhedstjenester, uddannelse og beskyttelse. Det er en udfordring at skulle bistå med humanitær hjælp rettet mod at tilfredsstille akut nød, når dagens kriser og konflikter i højere grad er blevet mere langvarige og mere komplekse. Erkendelsen af, at den enkelte aktør ikke kan adressere konflikterne alene, har givet nyt liv til ideen om et styrket samarbejdet mellem humanitære, udviklings- og fredsaktører. Denne tilgang omtales som HDP-nexus. 

En HDP-nexus tilgang har til hensigt at styrke samarbejdet mellem aktører, og sikre komplementerende og sammenhængende indsatser. Dette er specielt relevant i langvarige skrøbelige kontekster, hvor fred skal inkorporeres i samarbejdet mellem humanitære og udviklingsindsatser, for at forebygge konflikt. I Etiopien arbejder WFP med en nexus-tilgang, hvor projekterne retter sig mod nomader og bønder, som er i konflikt om knappe ressourcer. Indsatsen har haft til formål at forbedre forholdene for fred, herunder ved at styrke befolkningens modstandsdygtighed, økonomisk såvel som mod klimaforandringer. Ideen om et samarbejde i et HDP-nexus har fået nyt momentum efter 2016, hvor FN præsenterede det som et udtalt mål i deres  strategi, “New Way of Working”. WFP har bidraget til dette momentum og  signerede FN-initiativet “Peace Promise”, der indebar en forpligtelse til at støtte op om et styrket samarbejde på tværs af humanitær bistand, udviklingsarbejde og fredsopbygning. 

Fredsarbejde kan have en plads i humanitært arbejde. Det er dog at svært at opnå enighed om, hvordan man forstår “fred”. FN, Verdensbanken og andre aktørers forståelse af fred varierer, da den reflekterer deres mandater, institutionelle roller og tidligere erfaring. Fred kan forstås som fravær af direkte vold, for eksempel når krig mellem to stater ophører. Indenfor fredsforskning er denne forståelse defineret som negativ fred. Samtidig kan fred også forstås som fravær af både direkte og strukturel vold. Strukturel vold opstår når samfundsstrukturer fører til, at ressourcer fordeles skævt i befolkningen, hvor nogle lever i sult mens andre lever i overflod. Fredsforskere definerer dette som positiv fred.

De forskellige definitioner af fred har betydning for samarbejdet mellem freds- og humanitære aktører. Dette skyldes, at den specifikke forståelse af fred påvirker hvordan fredsarbejde integreres i humanitære indsatser. Det kan enten indebære at hindre direkte vold, eller at adressere årsager til konflikt såsom strukturel ulighed. For at fred bedst kan forenes med humanitært arbejde, er det vigtig at forstå fred som “positiv fred” og promovering af humanitær sikkerhed. En forståelse af fred som “negativ fred” kan i højere grad føre til et mere risikofyldt humanitært arbejde. På trods af en manglende fælles konceptualisering af “fred” bliver fredsarbejde ofte forstået som at involvere arbejdet med konfliktløsning, forsoning og fredsopbygning blandt lokalsamfund.

Risikoen ved at det mangler en bestemt konceptualisering af fred, er at den enkelte aktør selv definerer fred og fredsarbejde. Det kan betyde at humanitære bistand bliver anvendt som et instrument med en politisk agenda, fremhæver det europæiske netværk for humanitære NGO’er, VOICE. Sådan en politisering vil svække de humanitære principper og opfattelsen af et neutralt, upartisk og uafhængigt humanitært arbejde. I forlængelse heraf understreges det, at en afledt konsekvens vil være at ’i fred, forsvinder de humanitære principper’. 

Humanitære principper i WFP’s fredsarbejde

De humanitære principper fungerer som retningslinjer for hvordan WFP arbejder.  Gabriella McMichael, “Program Policy Konsulent for HDP-nexus Operationalisering og Fælles Programmering” hos WFP, siger at ‘... de humanitære principper ikke er ideelle, men bør anvendes pragmatisk’. Principperne blev ikke udviklet for at være ekskluderende eller fungere som en barriere, men for at styrke og vejlede humanitære aktører i arbejdet for at imødekomme kriseramte populationers akutte behov. WFP bør dermed ikke blive en fredsaktør, men i sit arbejde med fred anvende strategier som sikrer neutralitet, upartiskhed og uafhængighed.

WFP’s mandat, kapacitet og relationer til partnere og regeringer er centrale faktorer, der har indvirkning på organisationens overholdelse af de humanitære principper. I det operationelle arbejde er den politiske uafhængighed presset som følge af ufleksibel finansiering fra en lille gruppe donorer. Andreas Hansen, “WFP’s chef for partnerskaber i Østafrika”, håber dog på at modtagelsen af Nobels Fredspris vil åbne nye muligheder for at diversificere organisationens donorbase og skabe fremtidige partnerskaber, heriblandt med internationale institutioner og i stigende grad også den private sektor.

WFP vurderer selv, på baggrund af en evalueringsrapport fra 2018, at de står stærkt som en upartisk aktør, men at der er en mere blandet opfattelse af organisationens neutralitet. Faktorer der svækker deres neutralitet er blandt andet de tætte bånd til regeringerne i de lande, hvor WFP opererer, og afhængigheden af bevæbnet eskorte af humanitære forsyninger. Der er en hårfin balance mellem at samarbejde med regeringer og militære grupper, og samtidig sikre de humanitære principper. I Sahel regionen er sikkerhedssituationen blevet kraftigt forværret de sidste par år. Her er WFP ofte afhængig af bevæbnet eskorte, samt en tæt dialog med regeringer og ikke-statslige militære grupper. På trods af, at det på kort sigt sikrer humanitære forsyninger at nå ud til befolkningen, kan det gå på bekostning af organisationens neutralitet og uafhængighed. Tilstedeværelsen af FN’s fredsbevarende styrker kan gøre det yderligere udfordrende for en humanitær organisation, som WFP, at engagere sig i fredsarbejde uden at blive associeret med de fredsbevarende styrker, bekræfter Andreas Hansen.

Etiopien er et af landene hvor WFP aktivt har arbejdet på tværs af humanitære, udviklings- og fredsmål, med en HDP-nexus tilgang. For eksempel har WFP’s “R4 Rural Resilience Initiative” til formål, at hjælpe familier med at håndtere risiko tilknyttet høstning af afgrøder. Det er essentielt at denne type programmer er konfliktsensitive, eftersom prioritering af målgrupper risikerer at opfattes som favorisering af en bestemt gruppe, og dermed skabe grobund for konflikt. Konflikten i Tigray-regionen, Etiopien, henover de sidste måneder viser, hvordan konflikter mellem forskellige dele af befolkningen kan udvikle sig og eskalere hurtigt. Inden konflikten assisterede WFP 850.000 personer i Tigray, men som følge af den nuværende konflikt er yderligere 1.1 mio. personer estimeret at have brug for nødhjælp. Situationen understreger vigtigheden af, at humanitære aktører opfattes som neutrale, upartiske og uafhængige for at få adgang til befolkningen i nød. Det indebærer, at det humanitære arbejde prioriteres, også når det går på kompromis med de langsigtede og strategiske mål, der kendetegner fredsarbejde. 

WFP og Nobels fredspris

WFP spiller en central rolle i at sikre humanitære behov og på den måde lægge grundlaget for, at man senere kan skabe fred. Denne rolle var også en del af begrundelsen fra Nobelkomiteen for, hvorfor WFP fortjener Nobels Fredspris. Der er mange aspekter som gør WFP til en værdig vinder af fredsprisen, men det er vigtig at huske på, at WFP er først og fremmest en humanitær organisation. WFP bør derfor prioritere de humanitære principper, neutralitet, upartiskhed og uafhængighed.

Der er et fælles ønske om at skabe fred og stabilitet, men det er essentielt for de humanitære principper, at humanitære aktører ikke påtager sig de opgaver der tilfalder fredsaktøren. Opretholdelsen af neutralitet i konfliktsituationer kan allerede være udfordret, ved det blotte samarbejde med staten. Det betyder dog ikke, at WFP og andre humanitære aktører er forhindret i at bidrage til forebyggelsen af konflikter eller at skabe optimale forhold for, at fred kan opnås. Der mangler bare en fælles forståelse af fred og hvordan en HDP-nexus tilgang skal operationaliseres.

HDP-nexus tilgange byder på mange muligheder ved at drage på de komparative styrker af humanitære, udviklings- og fredsaktører. En af de komparative styrker til humanitære aktører, som WFP, er at de ved at opfattes som neutrale, upartiske og uafhængige, får adgang til befolkningen i akut nød. En mulighed for at sikre de humanitære principper vil være at integrere fred og humanitær HDP-nexus tilgang på ét niveau, for eksempel nationalt, men stadig holde det adskilt på et andet, for eksempel lokalt.

Med vor tids langvarige konflikter kan det være svært at afgøre hvornår grundlaget for fred er færdiglagt og den humanitære nødhjælp kan vige for det langsigtede udviklings- og fredsarbejde. Klimaforandringer og Covid-19 skaber ydermere både skrøbelige og ustabile situationer, og øger antallet af mennesker som har brug for humanitær bistand. Derfor kræver dagens konflikter både mere handling og handlinger der er tilpasset den specifikke kontekst. Valget af WFP som årets vinder kan være Nobelkomiteens forsøg på netop at bygge bro og skabe mere fokus på nye handlinger.