Det er tydeligt, at klimaforandringer påvirker Etiopien, hvor ekstreme tørkeperioder truer befolkningens fødevaresikkerhed. Tørkeperioder er ikke et nyt fænomen i landet, men hyppigheden har været stigende de seneste årtier. Af de 12 ekstreme tørkeperioder, der har fundet sted mellem 1900 og 2017, har de ni seneste fundet sted efter 1980. Størstedelen af disse tørkeperioder har forårsaget hungersnød. Den seneste analyse af fødevaresikkerhed, udarbejdet af Integrerede Fødevaresikkerhed Fase Klassifikation (IPC), estimerede, at 8,6 mio. personer i Etiopien var akut fødevareusikre i perioden oktober til december 2020. Dette tal forventes at stige til mere end 12 mio. inden juni 2021. Denne stigning skyldes i stor grad konflikten i Tigray-regionen i det nordlige Etiopien, Covid-19, ekstreme vejrbegivenheder og den værste græshoppesværm registreret til dato.

Etiopiens fødevaresikkerhedsnet, Productive Safety Net Program (PSNP), blev etableret i 2005 med formålet at reducere landets kroniske fødevareusikkerhed og afhængighed af fødevarebistand. Under statsminister Abiy Ahmed, har fødevareusikkerhed været et vigtigt område at adressere for den nuværende Etiopiske regering. Både for at sikre den økonomiske udvikling i Etiopien, der har som mål at blive et mellemindkomstland inden 2025, og for at sikre den politiske magt. I et land med stærke etniske spændinger, tørke og migration kan fødevareusikkerhed true det politiske styre ved at blive en faktor, som yderligere eskalerer den allerede eksisterende politiske ustabilitet og fører til voldelig konflikt. 

Fødevareusikkerhed og konflikt 

Relationen mellem fødevareusikkerhed og konflikt er kompleks. Eftersom fødevareusikkerhed er tæt korreleret med andre faktorer som ekstrem fattigdom og underudvikling, er det svært at etablere en én-til-én årsagssammenhæng mellem fødevareusikkerhed og konflikt. Alligevel er man enig om, at det er to hændelser, der forstærker hinanden og skaber en ond cirkel. Konflikt er anerkendt som en central årsag til fødevareusikkerhed og hungersnød, mens fødevareusikkerhed på sin side kan forværre eksisterende spændinger og skabe grobund for konflikt. På det teoretiske plan kompliceres relationen yderligere af, at der findes mange  nuancer af fødevareusikkerhed og mange forskellige definitioner af konflikt. Fødevareusikkerhed defineres oftest efter tilgængelighed, adgang, anvendelse og stabilitet. Definitionerne af konflikt rangerer fra interstatslig konflikt til social uro, men har til fælles, at de fleste beskriver konflikt som en uoverensstemmelse og en spænding mellem to eller flere parter. 

De sociale, politiske og økonomiske forhold påvirker statens evne og muligheder for at håndtere  fødevareusikkerhed. Politisk ustabilitet alene kan ofte føre til væbnet konflikt og civil uro, hvilket igen kan være en direkte årsag til hungersnød. Konflikten, der startede i Tigray-regionen i november, mellem regeringsstyrker og Tigrayere, er et af de seneste eksempler på, at fødevareusikkerhed og sult kan være resultatet af ustabile politiske forhold. 

Siden november har adgangen til fødevarebistand i Tigray været kraftigt reduceret som følge af voldelige kampe og politiske restriktioner. Samtidig er tusindvis af husstandes indkomstgrundlag truet. Både i regionerne Tigray, Afar og Amhara og i nabolandet Sudan, har den fordrevne befolkning akut behov for fødevarebistand. Udover at være hårdt præget af den nuværende konflikt har Tigray også været  voldsomt påvirket af klimaforandringer og tørkeperioder. 1,6 mio. af de ca. 7 mio. indbyggerne i regionen blev vurderet til at leve i krisetilstand og være afhængige af nødhjælp. Nu forventes op imod 4,5 mio., altså mere end halvdelen af befolkningen i Tigray, at have brug for fødevarebistand. Dette til dels som følge af den igangværende væbnede konflikt i Tigray, men også i høj grad fordi bistanden fra politisk side blev nægtet adgang.

PSNP, et sikkerhedsnet?

PSNP har til hensigt at bringe de fattigste etiopiere ud af kronisk fødevareusikkerhed og mindske behovet for fødevarebistand på længere sigt ved at styrke modstandskraften over for de hyppigt tilbagevendende tørkeperioder. Tilbagevendende ekstreme vejrbegivenheder er en udfordring både for de mest fattige blandt befolkningen og den etiopiske regering,  Tilbagevendende tørke i perioden 2015 til 2019 har efterladt mange millioner etiopiere i fødevareusikkerhed, hvor det er de fattigste, der blev hårdest ramt. Mange millioner er afhængige af fødevarebistand og programmer som PSNP. Som et af verdens største fødevaresikkerhedsnet er målet med PSNP på længere sigt mindske behovet for fødevarebistand ved at styrke modstandsdygtigheden over for de hyppigt tilbagevendende tørkeperioder. Derudover passer PSNP godt ind i regeringens strategiske hovedfokus, nemlig at blive et mellemindkomstland inden 2025. Ekstrem tørke, som efterlader millioner af befolkningen med usikker tilgang til fødevare, er derfor en central udfordring for Etiopiens regering og drømmen om videre økonomisk udvikling.

Fødevareusikkerhed er stærkt forbundet med fattigdom og underudvikling, og selvom Etiopien har oplevet en af verdens største vækstrater af BNP, forbliver antallet af fattige personer fortsat højt. Etiopien har opnået en markant reduktion af fattigdom fra lidt under halvdelen af befolkningen i 2000 til en fjerdedel i 2015/16.  Den voldsomme befolkningsvækst i samme periode har dog ført til, at antallet af fattige forbliver det samme på ca. 25 mio. mennesker. PSNP arbejder ud fra dogmet ’food-for-work’, hvor man modtager kontantoverførsler gennem deltagelse i offentligt arbejde. Over tid er hensigten, at husstandens aktiver akkumulerer, hvilket giver mere modstandsdygtige leveforhold. Kontantoverførsler har også vist sig at være gavnlige ved at øge friheden til hver enkelt husstand, eftersom det giver mulighed for husstanden at prioritere input til landbruget eller direkte til fødevarer. 

Hyppigere tilfælde af ekstrem tørke og en kraftig befolkningsvækst udfordrer kapaciteten af PSNP, og fremhæver programmets behov for øget ressourcer og investeringer. PSNP er underfinansieret og som konsekvens viser undersøgelser, at de tilgængelige ressourcer fordeles i bredest muligt omfang. Dette er dog stik imod logikken for PSNP-strategien. Strategien har til hensigt at koncentrere ressourcerne omkring et mindre antal husstande, som bidrager til, at husstanden kan opbygge nok aktiver til at blive selvforsynende. PSNP arbejder ud fra en målrettet samfundsbaseret indsats, hvor statens kapacitet til at implementere centrale politiske beslutninger på nationalt niveau, og helt ned på lokalt niveau, er en forudsætning for en effektiv distribuering af kontantoverførsler.

Siden 2019 er PSNP blevet udvidet med støtte fra WFP. Støtten går til at øge beskyttelse, styrke selvforsørgelse og bedre levevilkår for flygtninge, internt fordrevne og deres værtssamfund. Formålet er at reducere behovet for humanitær bistand og konfliktpotentialet i lokalsamfund, og dermed begrænse ustabilitet og flygtningestrømme mest muligt. Tidligere studier viser dog, at kun få deltagende i PSNP, der modtager den reelle sum penge, som de er berettiget til, og som oplever positiv udvikling i leveforholdene og langtidssikret fødevaresikkerhed. Dette skyldes primært manglende fokus på udvikling af færdigheder, som kan bidrage til diversificering af indkomstkilder.  Dermed er det en reel risiko, at fordelingen af midlerne blot resulterer i en økonomisk afhængighed af PSNP, frem for at fremme selvforsynende husstande på lang sigt. Overordnet er programmet ikke lykkedes med at løfte levestandarden hos de fattigste 10% af befolkningen, konkluderer World Bank Group i en rapport fra 2020, der udkom inden Covid-19. Ifølge rapporten har den økonomiske udvikling i Etiopien ikke tilgodeset de mest fattige dele af populationen. 

Strukturelle og politiske udfordringer 

Et sikkerhedsnet som PSNP har potentiale til at spille en vigtig rolle i den videre udvikling i Etiopien, men et program på denne størrelse kræver politisk engagement og forpligtelse. PSNP er et resultat af forhandlinger mellem internationale organisationer, donorer og den etiopiske regering. De politiske incitamenter bag PSNP er formet af, i hvor stor grad fattigdom og sult truer den politiske legitimitet og autoritet, og til hvilken grad det kan vinde vælgere. Som et politisk initiativ er PSNP derfor svært sårbar over for politisk ustabilitet, etniske spændinger og konflikt.

Den politiske håndtering af fødevareusikkerhed bliver udfordret af de voldsomme etniske skel blandt den etiopiske befolkning. Det etno-føderalistiske system, der har eksisteret siden 1991, var et forsøg på at effektivisere Etiopien som en nationalstat, gennem udstrakt selvstyre til hver enkelt region. Indtil regeringsskiftet i 2018 var det politiske system i Etiopien baseret på en koalition mellem etnisk-definerede politiske partier.  

Der er ikke enighed om, hvor effektivt det etniske grupperede system har været, men der er konsensus om, at det har forstærket spændingen mellem Etiopiens etniske grupper. Implikationerne af disse spændinger for den politiske stabilitet er blevet tydelig i Tigray, hvor spændinger mellem Tigrayere og den etiopiske regering har eskaleret til en voldelig konflikt. At samle et splittet land, hvor etniske skel er blevet institutionaliseret, er ikke en lige frem process. Forsøg på at samle Etiopien som én nation bliver af mange etniske grupper anset for at være en måde at fjerne deres kultur og identitet på. Generelt ser man, at identitets- og etnisk politik, samt konkurrence om landområder og naturressourcer, er hovedårsagerne til konflikt i Etiopien.

Hvad nu?

Den kausale sammenhæng mellem fødevareusikkerhed og konflikt er klart kontekstspecifikke. Begge er afhængige af eksisterende politiske institutioner, graden af økonomisk udvikling, sociale sikkerhedsnet og befolkningsvækst. En øget mængde med forskning belyser både direkte og indirekte relationer, men fødevareusikkerhed er hverken en nødvendig eller tilstrækkelig betingelse for at politisk ustabilitet og konflikt opstår.  Fødevareusikkerhed og konflikt eksisterer ikke i et vakuum, men påvirkes af mange socioøkonomiske faktorer. For en frustreret befolkning, der er sårbar over for klimaforandringer og mangler tillid til regeringen, kan fødevareusikkerhed blive en konflikttrigger og en væsentlig kilde til konflikt.

Etiopiens udvikling er stærkt afhængig af landbruget. Den etiopiske regerings stærke afhængighed af én enkelt sektor skaber sårbarhed i deres kapacitet til at håndtere socio-økonomiske problemer, fødevareusikkerhed og etniske spændinger. I kraft af tilbagevendende hyppige tørkeperioder er kapaciteten til at reetablere stabil selvforsyning på husstandsniveau udfordret af manglende PSNP-ressourcer, konflikt og politisk ustabilitet. Dermed bliver tiltag for at adressere fødevareusikkerhed og forhindre konflikt også nødt til at inkludere klimatilpasningsstrategier. Selv om vi allerede i dag ser implementering af klimatilpasset bistand, er det essentielt at strategierne udformes kontekstspecifikke og konfliktsensitivt, og dermed tager forbehold for sociale, etniske og politiske dynamikker. 

Konflikter skal mitigeres, men må ses i lys af de lokale dynamikker og den specifikke kontekst. Etiopien illustrerer, hvordan disse lokale dynamikker kan udvikles til konflikter, hvis ikke tiltag og bistand er kontekstsensitivt. For at forebygge konflikt i land som Etiopien er det derfor vigtigt, at nuværende og fremtidige udviklingsstrategier fokuserer på national dialog, øget tillid og relationsopbygning. Der er evidens som viser, at dialog faciliterer samarbejde som styrker samfundets modstandsdygtighed overfor både konflikt og ekstreme vejrbegivenheder. 

Fredsopbyggende arbejde bliver nødt til at adressere ulighed og ujævnt fordelte ressourcer. Dette er specielt vigtig i lande som Etiopien, hvor ressourcer fordeles på tværs af grupper, der er etnisk definerede. Ulig fordeling af ressourcer blandtetnisk definerede grupper har historisk set vist sig at skabe gode forhold for konflikt. Sikkerhedsnet som PSNP kan her spille en konfliktforebyggende rolle ved at sikre stabile lokale leveforhold og selvforsyning blandt de fattigste husstande. For at det skal lykkes, kræver det dog at programmet bliver bakket op af stærke politiske institutioner og øget finansiel investering.